Правовые и организационные основы деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды
На правах рукописи
ПИРОГОВА Елена Евгеньевна ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Специальность: 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва – 2010
Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дис циплин ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» Научный руководитель - доктор юридических наук, доцент Винокуров Александр Юрьевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент Рыльская Марина Александровна;
кандидат юридических наук, доцент Трегубова Елена Валентиновна Ведущая организация - ГОУ ВПО «Российский государственный со циальный университет»
Защита диссертации состоится 25 ноября 2010 г. в 16.00 часов на засе дании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО «Мос ковский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «_» октября 2010 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Состояние окружающей среды в России с начала ХХ века и по настоящее время неуклонно ухудшается. Послед ние годы стали годами перехода от перманентного снижения техногенной на грузки на окружающую среду к усилению воздействия на нее в связи с ростом потребления природных ресурсов и загрязнений различными видами отходов (бытовыми, химическими, биологическими, радиационными и др.), сточными водами, не отвечающими требованиям санитарных норм, выбросами загряз няющих веществ в атмосферу как стационарных, так и подвижных источников.
Роль транспорта в загрязнении окружающей среды значительно возросла, осо бенно в городах, на его долю приходится 42% суммарного выброса от стацио нарных и передвижных источников.
Одним из концептуальных и значимых документов в области обеспече ния безопасности – Стратегией национальной безопасности Российской Фе дерации – в качестве стратегических целей обеспечения экологической безо пасности и рационального природопользования в России устанавливаются: 1) сохранение окружающей природной среды и обеспечение ее защиты;
2) ликви дация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях воз растающей экономической активности и глобальных изменений климата. Раз вивает указанные цели Климатическая доктрина Российской Федерации, кото рая признает необходимым условием политики в области климата государст венную поддержку и обеспечение соответствия мировому уровню систематиче ских наблюдений за климатом, исследований в данной области, а также приме нения результатов таких исследований.
В Экологической доктрине Российской Федерации, которая определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в России единой государст венной политики в области экологии на долгосрочный период, отмечается, что для решения таких задач в первую очередь необходимо обеспечение эффектив ного государственного управления охраной окружающей среды и использова нием природных ресурсов. Для чего признается необходимым: развитие госу дарственного регулирования охраны окружающей среды и использования при родных ресурсов;
четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления;
совершенствование механизма и усиление роли го сударственной и общественной экологической экспертизы и др.
Однако в результате анализа законодательства и статистических данных о состоянии окружающей среды и государственного управления в это сфере вид ны отдельные негативные моменты: наблюдаются регулярные изменения в сис теме федеральных органов исполнительных власти и перераспределение и дуб лирование их полномочий;
наблюдается тенденция к сокращению полномочий в области экологического контроля;
серьезно сокращен перечень объектов го сударственной экологической экспертизы и т.п. Такая ситуация существует уже давно. Еще в 1995 г. на Всероссийском съезде по охране природы председатель Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности А.В. Яблоков отметил, что одной из главных при чин провалов проведения эффективной экологической политики являются су ществующие недостатки в организации государственного управления природо пользованием и охраной окружающей среды, среди которых выделяются: дуб лирование функций государственных органов управления охраной окружаю щей среды;
нарушение принципа разделения функции использования и функ ции контроля за использованием природных ресурсов. Эти замечания справед ливы и сегодня. Механизм государственного управления в области природо пользования и охраны окружающей среды несовершенен, нестабилен и не пол ностью задействован, что отражается и на экологической обстановке в Россий ской Федерации.
Указанные обстоятельства в первую очередь и обусловливают актуаль ность темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Среди зарубежных ученых вопросы управления охраной окружающей среды исследовались уже в начале ХХ века, поскольку этого требовало развитие капиталистической системы хо зяйствования. Фундаментальные труды, которые стали базисом для ученых в этой области, были созданы А. Файолем и получили свое развитие в трудах С.О’Доннела, К. Киллена, Г. Кунца, Ф. Тейлора, Г. Форда, Г. Эмерсона. В Рос сии еще с советского периода много уделялось внимания научным теоретиче ским разработкам в области государственного управления. Среди них выделя ются комплексные работы Б.М. Лазарева «Компетенция органов управления» (М., 1972), Л.А. Николаевой «Соотношение прокурорского надзора и государ ственного контроля» (М., 1975), Б.П. Курашвили «Очерки теории государст венного управления» (М., 1987), Г.В. Атаманчука «Теория государственного управления» (М., 2004), В.Е. Чиркина «Публичное управление» (М., 2004) и др.
В последнее время появился ряд работ, рассматривающих современные про блемы реформирования системы исполнительных органов власти, проблемы реализации ими своих полномочий в сфере экологического управления. Среди таких работ можно выделить монографию А.Ю. Винокурова «Природоохран ная деятельность правоохранительных органов Российской Федерации» (М., 2006), учебное пособие В.В. Вараксина «Разграничение полномочий в сфере охраны окружающей среды и природопользования между органами государст венной власти Российской Федерации и ее субъектов» (Екатеринбург, 2007).
Ряд специалистов, таких как М.И. Васильева, М.В. Пономарев вносят предло жения по улучшению структуры органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды и повышению качества их функционирования.
Многие ученые рассматривали вопросы государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, включая их в ком плексные исследования в области экологического и природоресурсного права.
Среди них можно назвать: С.А. Боголюбова, Е.С. Болтанову, М.М. Бринчука, Ю.Е. Винокурова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Е.В. Сырых, Г.В. Чубукова и др.
Помимо выше сказанного следует отметить, что проблемы государствен ного управления в сфере природопользования и охраны окружающей стали ак туальны и востребованы в диссертационных исследованиях еще с начала 90-х гг. прошлого века. Одним из фундаментальных трудов в этой области является докторское диссертационное исследование А.К. Голиченкова по теме «Эколо гический контроль: теория, практика правового регулирования» (1992 г.), кото рое стало научной основой для других исследователей в данной области. Было защищено ряд диссертаций по вопросам государственного экологического кон троля: С.Ю. Королевым по теме «Государственный контроль за охраной и ис пользованием земель в Российской Федерации» (2002 г.);
Е.С. Михайловой по теме «Государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха» (2003 г.);
А.И. Гуриным по теме «Государственный контроль как форма осуще ствления исполнительной власти» (2004 г.);
О.Ю. Ганюхиной по теме «Право вое регулирование экологического контроля в Российской Федерации» ( г.);
Н.А. Енисейской по теме «Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления» (2007 г.);
С.В. Тищенко по теме «Проблемы государственного экологического контроля в субъектах Российской Федерации» (2007 г.).
В конце 1990-х – начале 2000-х годов вопросы государственного управ ления в сфере природопользования и охраны окружающей среды стали активно разрабатываться в научных исследованиях, что было обусловлено реформиро ванием системы государственного управления. Диссертационные исследования за этот период выделяли и решали проблемы, возникающие в сфере осуществ ления как отдельных функций государственного управления в рассматриваемой области, так и в сфере управления целиком. Среди таких работ можно выделить диссертации: В.В. Попкова по теме «Правовой режим экологической эксперти зы» (1997 г.);
Ю.Р. Храмовой по теме «Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России» (2000 г.);
А.В. Акчурина по теме «Госу дарственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними как метод государственного управления и контроля в сфере земельных отношений» ( г.);
Е.Е. Петрова по теме «Правовое регулирование надзорной деятельности ор ганов исполнительной власти Российской Федерации» (2002 г.);
Е.А. Носкова по теме «Правовое регулирование государственного и муниципального управ ления землями городов» (2003 г.);
А.В. Перфильева по теме «Регулирование как функция государственного управления» (2004 г.);
О.В. Шмалий по теме «Реги страция как форма государственного управления» (2004 г.);
В.А. Власова по теме «Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и при родопользования: вопросы теории и практики» (2007 г.).
Несмотря на повышенный интерес к исследованию проблем государст венного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, предметом исследования в большинстве перечисленных выше работ являлись отдельные функции государственного управления в рассматриваемой сфере, либо проблемы управления природопользованием и охраной окружающей сре ды в целом. Те работы, которые посвящены именно государственному управле нию в области нашего исследования, не отражают последних изменений, вне сенных в систему органов государственного управления, в ее структуру Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы сис темы и структуры федеральных органов исполнительной власти» с последую щим перераспределением полномочий среди органов государственного управ ления. Данное обстоятельство свидетельствует о необходимости более глубоко го исследования правовых и организационных основ деятельности федераль ных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны ок ружающей среды с учетом современных реалий действующего законодательст ва и складывающейся правоприменительной практики.
Объектом исследования являются общественные отношения, склады вающиеся при реализации федеральными органами исполнительной власти своих функций в области государственного управления в экологической сфере:
по выработке государственной политики, планированию, нормативно правовому регулированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
учету природных ресурсов и источников вредного воздействия на окру жающую среду;
распоряжению природными ресурсами и объектами и их охра не;
экологическому контролю и надзору.
Предметом исследования выступает многофункциональная управленче ская деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере приро допользования и охраны окружающей среды, направленная на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, соблюдение права челове ка на благоприятную окружающую среду, сохранение окружающей среды и биологического разнообразия, рационального использования природных ресур сов.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретических основ механизма государственного управления в сфере приро допользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации с точки зрения деятельности федеральных органов исполнительной власти, оценка эф фективности его функционирования, выявление пробелов в правовом регули ровании рассматриваемых отношений и внесение предложений по совершенст вованию административного и экологического законодательства.
Поставленная цель диссертационного исследования предопределяют вы бор задач, к числу которых относятся:
1) анализ понятия и содержания государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды и определение его видов;
2) формулирование основных принципов деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окру жающей среды и определение их роли в механизме государственного управле ния;
3) выделение и анализ основных функций федеральных органов ис полнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей сре ды;
4) изучение и выявление проблем правового регулирования деятель ности федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользова ния и охраны окружающей среды;
5) анализ недостатков функционирования системы федеральных орга нов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружаю щей среды;
6) внесено предложение по совершенствованию законодательства, ре гулирующего правоотношения в области государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
7) определение путей и способов совершенствования деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Методология и методика исследования. Методология исследования оп ределяется сформулированными целью и задачами. В работе использованы об щенаучные методы познания и комплексного анализа явлений и процессов, среди которых в первую очередь следует назвать анализ, синтез, диалектико логический и системный методы исследования. Также использованы сравни тельно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический и другие методы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили науч ные труды:
а) в области теории государства и права, конституционного, администра тивного, трудового права: Д.Н. Бахраха, В.М. Ведяхина, А.И. Гурина, А.Е. Ки рилова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М.Н. Марченко, С.Е. На рышкина, Е.Е. Петрова, Б.В. Россинского, Т.А. Сошниковой, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой и др.;
б) в области управления: Г.В. Атаманчука, С. О’Доннела, К. Киллена, Г.
Кунца, Б.П. Курашвили, А.М. Омарова, В.Е. Чиркина и др.
в) в области экологического права: Е.Н. Абаниной, С.А. Балашенко, А.И.
Бобылева, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, М.М. Бринчука, В.В. Вараксина, М.И. Васильева, Ю.Е. Винокурова, В.А. Власова, Е.А. Высторобца, Е.А. Гали новской, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, О.В. Зенюковой, Т.В.
Злотниковой, А.И. Логуновой, М.В. Пономарева, В.В. Попкова, Е.А. Суховой, Е.В. Сырых, М.Ю. Тихомирова, Г.В. Чубукова и др.;
г) в области прокурорского надзора: А.А. Агеева, Т.В. Ашитковой, В.Г.
Бессарабова, А.Ю. Винокурова, С.Г. Кириченко, Л.А. Николаевой, С.Г. Нови кова, М.Ю. Рагинского и др.
Эмпирическую основу настоящего исследования составили данные офи циальной статистики о работе федеральных органов исполнительной власти, органов прокуратуры Российской Федерации и федеральных арбитражных су дов Российской Федерации. В процессе работы были изучены и проанализиро ваны:
а) документы (аналитические записки, справки, статистическая информа ция), составленные на основании статистических отчетов о работе федеральных арбитражных судов Российской Федерации за период с 2005 года по первое полугодие 2009 года;
б) государственные доклады «О состоянии и об охране окружающей сре ды» за период с 2003 по 2008 годы;
в) статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федера ции по вопросам, связанным с обеспечением законности в сфере охраны окру жающей среды и природопользования за период с 2000 по 2009 годы;
г) доклады о результатах и основных направлениях деятельности Мини стерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (на период 2008-2010 годы) и Федеральной службы по надзору в сфере природопользова ния за 2008 год;
д) Белая книга по охране окружающей среды в Китае (1996-2005 годы);
Наряду с этими документами проводился опрос посредствам анкетирова ния 36 природоохранных прокуроров и 28 работников природоохранных орга нов.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международные акты ООН по вопросам охраны окружающей сре ды, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федера ции, Земельный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «Об охра не окружающей среды», «О животном мире», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «О недрах», «Об охране атмосферного воз духа», иные нормы административного, экологического, гражданского законо дательства, в том числе указы Президента Российской Федерации и постанов ления Правительства Российской Федерации, регулирующие структуру и функ ционирование государственных органов экологического управления и их сис тему, а также постановления Конституционного и Верховного судов Россий ской Федерации.
Научная новизна настоящей диссертационной работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных исследований тео ретических, правовых и организационных проблем регулирования и функцио нирования системы государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды в России, осуществляемого федеральными орга нами исполнительной власти, с начала проведения административной реформы 2004 года. В работе дано понятие государственного управления в сфере приро допользования и охраны окружающей среды и разработана классификация его видов;
определены федеральные органы исполнительной власти, осуществ ляющие управление в рассматриваемой сфере, и сформулированы принципы их деятельности;
определено понятие функции федеральных органов исполни тельной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды и разработана их классификация.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и пред ложения:
1. Государственное управление в Российской Федерации в области при родопользования и охраны окружающей среды можно определить для еди нообразного понимания данного явления как волевую и системную деятель ность государственных органов исполнительной власти, направленную на по ложительное упорядочение общественных отношений, складывающихся в об ласти рационального природопользования и охраны окружающей среды, урегу лированную нормами экологического законодательства, в целях достижения и обеспечения благоприятной окружающей среды для человека и сохранения ес тественных экосистем и биологического разнообразия.
2. Государственное управление в сфере природопользования и охраны ок ружающей среды можно классифицировать с учетом положений экологиче ского законодательства, что позволит совершенствовать доктринальные поло жения в данной области, по следующим основаниям:
во-первых, по сфере управления, куда включается два вида: государст венное управление в сфере природопользования и государственное управление в сфере охраны окружающей среды;
во-вторых, по методу правового регулирования, куда включаются три ви да: 1) государственное управление в сфере административно-правового ре гулирования природопользования и охраны окружающей среды;
2) государ ственное управление в сфере пропаганды рационального природопользования и экологического образования;
3) экологизация государственного управления во всех сферах жизни общества;
в-третьих, по объекту управления: государственное управление в сфере использования и охраны земель;
государственное управление в сфере ис пользования и охраны недр;
государственное управление в сфере использо вания и охраны водных объектов;
государственное управление в сфере ис пользования и охраны животного мира, в том числе и водных биологических ресурсов;
государственное управление в сфере использования и охраны лесов;
государственное управление в сфере охраны атмосферного воздуха;
го сударственное управление в сфере функционирования природных территорий и объектов, которым придан статус особо охраняемых;
государственное управле ние в сфере охраны окружающей среды.
3. Любая деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды должна подчиняться следующим принципам: принципу законности;
принципу публичной власти управляющего;
принципу гуманизации;
принципу стабильности и единства системы федеральных органов экологического управления;
принципу сочета ния единоначалия и коллегиальности деятельности федеральных органов эко логического управления;
принципу скалярности и четкого разграничения пол номочий как между федеральными органами экологического управления, так и их должностными лицами;
принципу гласности деятельности федеральных ор ганов экологического управления;
принципу доступности федеральных органов экологического управления;
принципу независимости деятельности федераль ных органов экологического управления от хозяйствующих субъектов;
принци пу ответственности федеральных органов экологического управления и их должностных лиц. Данные принципы должны получить законодательное закре пление для гарантированного их соблюдения.
4. К функциям федеральных органов исполнительной власти, осуществ ляющих деятельность в сфере природопользования и охраны окружающей сре ды, относятся: выработка государственной политики;
планирование;
нор мативно-правовое регулирование;
учет в области природопользования и ох раны окружающей среды;
распоряжение природными ресурсами и объектами и их охрана;
контроль и надзор в сфере природопользования и охраны окру жающей среды.
5. Система природоохранных федеральных органов исполнительной вла сти включает в себя: Правительство Российской Федерации, возглавляющее данную систему;
федеральные органы государственной власти специальной компетенции: Минприроды России, Росприроднадзор, Ростехнадзор, Росги дромет, Росводресурсы, Роснедра, Минсельхоз России, Россельхознадзор, Рос лесхоз, Минэкономразвития России, Росреестр, Росрыболовство, МЧС России и их территориальные подразделения;
некоторые правоохранительные органы:
МВД России, ФСБ России, ФТС России.
6. Предложение о разработке и принятии Федерального закона «О феде ральных органах экологического управления» в целях упорядочения функ ционирования системы федеральных органов исполнительной власти, осуще ствляющих управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды, для обеспечения эффективности управления в указанной сфере в Рос сийской Федерации. Данный закон должен регулировать такие вопросы, как:
основные понятия, цели, задачи и принципы функционирования федеральных органов исполнительной власти, их структуру и компетенцию, вопросы, регла ментирующие деятельность служащих данных органов, а также правовые и ма териальные гарантии деятельности данных органов. Подготовлена концепция данного закона.
7. Предложение о создании Федерального агентства охраны природных объектов (Росприродохрана) в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, с целью обеспечения системной деятельности по улучшению состояния окружающей среды, в том числе на территориях осо бо охраняемых объектов, повышения эффективности осуществления государ ственного экологического контроля. Росприродохрану подлежит наделить сле дующими полномочиями, которые должны быть переданы от Федеральной службы по надзору в сфере природопользования: выполнение функций Адми нистративного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. в Российской Федерации;
выдача лицензий (разрешений) на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Фе дерации;
осуществление в пределах своей компетенции мониторинга объектов животного мира и уникальной экологической системы озера Байкал и др. Под готовлен проект Указа Президента Российской Федерации о создании данного органа.
8. Предложение о создании Федеральной службы экологического кон троля (Росэкоконтроль), подчиненной Президенту Российской Федерации. Ро сэкоконтроль должен быть образован в результате реорганизации Росприрод надзора и Ростехнадзора путем слияния, с передачей ему всех полномочий дан ных органов, за исключением полномочий Росприроднадзора, передающихся Росприродохране. Росэкоконтролю также должны быть переданы полномочия:
во-первых, Росрыболовства по организации и проведению государственного контроля в области воспроизводства и охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания;
Росреестра – по организации и проведению государствен ного земельного контроля;
Россельхознадзора – по организации и проведению государственного контроля в области обращения с пестицидами и агрохимика тами, в области земельных и лесных отношений. Подготовлен проект Указа Президента Российской Федерации о создании данного органа.
9. Предложение о введении в федеральное законодательство определений государственного экологического контроля и государственного экологического надзора в целях единообразного их понимания и применения:
государственный экологический контроль – это система мер по проверке государственными органами экологического управления деятельности хозяйст вующих субъектов на всех стадиях хозяйственного процесса, других организа ций и граждан на территории Российской Федерации на соответствие экологи ческим нормам, правилам, нормативам, техническим регламентам, стандартам, с целью пресечения нарушений в данной сфере и выработке программы дейст вий по устранению выявленных нарушений и их последствий специально уполномоченными на то государственными органами экологического управле ния с целью обеспечения сохранения окружающей среды и экологической безопасности человека;
государственный экологический надзор – это деятельность государст венных органов экологического управления, направленная на проверку со блюдения органами государственной власти, органами местного самоуправ ления, организациями и гражданами законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов, нормативов, правил и иных актов, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.
10. В целях более эффективного соблюдения права человека на благопри ятную окружающую среду и обеспечения гарантий данного права вносится предложение признать утратившими силу пунктов 2, 3 статьи 10 Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, которыми сокращен перечень объектов государственной экологической экспертизы и восстановить содержание статей 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», устанавливаю щих перечни объектов государственной экологической экспертизы, в преды дущей редакции.
11. Предлагается усилить наказания за нарушение законодательства в об ласти экологической экспертизы путем внесения изменений в Кодекс Россий ской Федерации об административных правоотношениях и в Уголовный кодекс Российской Федерации. В статье 8.4 «Нарушение законодательства об экологи ческой экспертизе» увеличить размеры штрафов за действия, предусмотренные частями 1 и 2 данной статьи. В части первой статьи предусмотреть наложение административных штрафов на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч пятисот рублей;
на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч руб лей;
на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образо вания юридического лица, – от семи тысяч до пятнадцати тысяч рублей;
на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до трехсот тысяч рублей;
в части второй размер административных штрафов установить в отношении граждан – от трех тысяч до четырех тысяч рублей;
в отношении должностных лиц – от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей;
в отношении лиц, осуществ ляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, – от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей;
в отношении юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.
В качестве наказания ввести административное приостановление деятель ности для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без об разования юридического лица.
Включить в Главу 26 Уголовного кодекса Российской Федерации статью 246.1 «Невыполнение требований законодательства в области экологической экспертизы» об ответственности за воспрепятствование проведению эколо гической экспертизы и реализацию экологически опасной хозяйственной и иной деятельности без положительного заключения государственной эколо гической экспертизы в отношении лиц, в интересах которых данная деятель ность планировалась и осуществлялась. Подготовлен проект Федерального за кона о внесении соответствующих изменений.
Теоретическая значимость диссертации состоит в расширении научно го представления о механизме государственного управления в сфере природо пользования и охраны окружающей среды, о структуре и функционировании системы органов экологического управления. Предложенные автором новые решения проблем реализации государственными органами экологического управления своих функций развивают и дополняют науки административного, экологического и земельного права. Основные положения диссертации могут иметь значение для дальнейших научных разработок данной темы. Они также могут использоваться в учебном процессе при чтении лекций, проведении се минарских и практических занятий по учебным курсам «Административное право», «Экологическое право», «Земельное право», а также в системе по вышения квалификации и переподготовки кадров.
Практическая значимость работы заключается в том, что выводы и предложения автора могут быть использованы для дальнейшего совершенст вования российского административного, экологического и земельного зако нодательства, регламентирующих систему и функционирование федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере приро допользования и охраны окружающей среды.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на ка федре уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гумани тарного университета, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Ос новные положения диссертации изложены в семи статьях, в том числе в 2 изда ниях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, они докладывались на на учно-практических конференциях, проводившихся в Московском гуманитар ном университете по вопросам обеспечения национальной безопасности и про блемам предупреждения экологических правонарушений. Материалы исследо вания использовались при подготовке учебного пособия «Государственный зе мельный кадастр России». Материалы и данные, полученные в результате на стоящего исследования, используются в учебном процессе при проведении за нятий по учебным курсам «Земельное право России» и «Экологическое право России» в Московском гуманитарном университете и Национальном институте бизнеса, а также в практической деятельности мэрии города Дубны Московской области.
Объем и структура диссертации определяются требованиями, предъяв ляемыми к подобного рода квалификационным научным работам, а также объ ектом и предметом исследования, целью и задачами, поставленными перед дис сертантом.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь пара графов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научных источников, а также приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, сформулированы объ ект и предмет, определены цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскры ваемых проблем в научной литературе. Излагаются методы проведения ис следования, полученные в его результате теоретические и практические выводы и предложения, которые легли в основу положений, выносимых на защиту.
Первая глава «Общая характеристика деятельности федеральных ор ганов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окру жающей среды», носит теоретический характер и содержит три параграфа. Па раграф первый посвящен исследованию понятия государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, его видов. Отмеча ется, что понятие государственного управления в общем и государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды в част ности неоднозначно рассматривается как учеными-государствоведами, так и учеными в области экологического права. В связи с этим предлагается опреде лить государственное управление в сфере природопользования и охраны окру жающей среды как волевую и системную деятельность государственных орга нов исполнительной власти, направленную на положительное упорядочение общественных отношений, складывающихся в области рационального приро допользования и охраны окружающей среды, урегулированных нормами эколо гического законодательства, для достижения и обеспечения благоприятной ок ружающей среды для человека и сохранения естественных экосистем и биоло гического разнообразия.
Главная цель государственного управления в рассматриваемой сфере жизни общества закреплена в Конституции Российской Федерации, которая за ключается в обеспечении благоприятной окружающей среды для человека.
Обеспечение благоприятной окружающей среды для человека не только цель Российского государства, это цель всего мирового сообщества. Она получила отражение в международных принципах права окружающей среды, закреплен ных в Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де Жанейро и утвержденной Конференцией ООН по окружающей среде и разви тию 14 июля 1992 года. Первый принцип Декларации гласит: «Забота о челове ке является центральным звеном в деятельности по обеспечению устойчивого развития. Люди имеют право жить в добром здравии и плодотворно трудиться в гармонии с природой».
Государственное управление в сфере природопользования и охраны ок ружающей среды является одним из направлений государственного управле ния, которое выделяется по объекту воздействия. В свою очередь само госу дарственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды можно подразделить на виды по разным основаниям. Виды государст венного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды выделяются по трем основополагающим классификациям: по сферам деятель ности органов экологического управления;
по объектам использования и охра ны;
по методам воздействия. Данные виды управления нашли свое закрепление в экологическом законодательстве, а также в подзаконных и ведомственных ак тах и имеют практическое и научное значение.
В параграфе втором рассматривается система федеральных органов ис полнительной власти как субъектов управления природопользованием и ох раной окружающей среды. Реализация выше указанной цели государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды осуще ствляется через систему государственных органов исполнительной власти и ор ганов местного самоуправления при передаче им государственных полномочий, осуществляющих функции по выработке государственной политики;
планиро ванию;
нормативно-правовому регулированию, учету в области природополь зования и охраны окружающей среды;
распоряжению и охране природных ре сурсов и объектов;
контролю и надзору в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Высшим органом государственного управления общей компетенции яв ляется Правительство Российской Федерации, которое обеспечивает проведе ние единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологи ческого благополучия. Центральное место в данной системе занимают феде ральные органы исполнительной власти: Министерство здравоохранения и со циального развития РФ, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу ок ружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользова ния, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служ ба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральное агентство лес ного хозяйства, Министерство экономического развития РФ, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральное агентство по рыболовству. Также отмечается роль системы органов прокурату ры Российской Федерации, осуществляющей надзорную функцию во всех сфе рах общественной и политической жизни страны, в том числе в сфере природо пользования и охраны окружающей среды.
В параграфе третьем определяются основные принципы деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Как и другие сферы деятельности, государственное управление в рассматриваемой сфере имеет свои принципы. Принципы создают единое направление правового ре гулирования во всех сферах жизни общества, которое не может быть изменено или нарушено в процессе реализации. Опираясь на мнения ряда ученых, сфор мулированы основные общие принципы деятельности выше указанных феде ральных органов исполнительной власти как главных субъектов госу дарственного управления в рассматриваемой сфере: принцип законности дея тельности федеральных органов исполнительной власти в сфере природо пользования и охраны окружающей среды;
принцип публичной власти управ ляющего в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
принцип гуманизации государственного управления в сфере природопользования и ох раны окружающей среды;
принцип стабильности и единства системы феде ральных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
принцип сочетания единоначалия и коллегиальности деятельности федеральных органов исполни тельной власти в рассматриваемой сфере;
принцип скалярности и четкого раз граничения полномочий как между указанными федеральными органами ис полнительной власти как внутри Системы, так и между должностными лицами внутри одного ведомства;
принцип гласности деятельности данных органов управления;
принцип доступности федеральных органов исполнительной вла сти;
принцип независимости деятельности федеральных органов исполнитель ной власти от хозяйствующих субъектов;
принцип ответственности федераль ных органов исполнительной власти и их должностных лиц за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих функциональных обязанностей, в осо бенности если это повлекло за собой причинение вреда окружающей среде и (или) здоровью человека.
Вторая глава «Функции федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды», содержащая четыре параграфа, посвящена анализу отдельных положений действующего экологиче ского законодательства, регламентирующего основные функции федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере.
В параграфе первом рассматриваются понятие и виды функций феде ральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Функции государственного управления находят свою реа лизацию, в частности, через деятельность федеральных органов исполнитель ной власти, которые наделяются ими для осуществления управления в той или иной сфере деятельности государства. Говоря о функциях государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, следует помнить, что в российском экологическом законодательстве наиболее часто встречается понятие «полномочия», а не «функции» Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Однако, функция и полномочие не идентичные понятия, хотя и имеют непосредствен ную взаимосвязь. Для их разграничения определяется, что: полномочия феде ральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды - это форма управленческой деятельности в сфере приро допользования и охраны окружающей среды, установленная нормативными правовыми актами Российской Федерации, обеспеченная механизмом государ ственного принуждения, направленная на реализацию возложенных на данные органы государственных функций в целях достижения и обеспечения благопри ятной окружающей среды для человека и сохранения естественных экосистем и биологического разнообразия;
а функциями федеральных органов исполни тельной власти в рассматриваемой сфере следует считать основные направ ления деятельности Российской Федерации в сфере природопользования и ох раны окружающей среды, которые реализуются данными органами в пределах их полномочий, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, имеющих определенную форму реализации, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды для человека и сохранения естественных экосистем и биологического разнообразия. Определение конкретных функций государственного управления в рассматриваемой сфере осложнено тем фактом, что среди специалистов в области управления и государственного управления по данному вопросу нет единого мнения, хотя во всех теориях просматривают ся общие моменты. Большинство ученых признают наличие следующих функ ций: планирование, организация, руководство (командование, регулирование) и контроль. Но на основании анализа нормативных правовых актов, регулирую щих деятельность федеральных органов исполнительной власти в рассматри ваемой сфере, делается вывод о том, что данным органам присущи следующие функции: выработка государственной политики, планирование и нормативно правовое регулирование в области природопользования и охраны окружающей среды;
учет, распоряжение и охрана природных ресурсов и объектов;
контроль и надзор в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Второй параграф раскрывает такие функции федеральных органов ис полнительной власти, как выработка государственной политики, планирование и нормативно-правовое регулирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Отмечается, что выработка государственной политики яв ляется одной из базовых функций государственного управления в целом. Реа лизация данной функции позволяет определить основные приоритеты го сударства в той или иной сфере жизни общества внутри страны, в том числе и экологической, а также политический курс в рамках взаимодействия с ме ждународным сообществом. Что в свою очередь создает фундамент для более детального развития и реализации курса государства в законодательстве и дея тельности его органов власти. Конституция Российской Федерации устанавли вает, что Президент РФ определяет основные направления внутренней и внеш ней политики государства, а Правительство РФ обеспечивает проведение в Рос сии единой государственной политики в области экологии. Среди федеральных органов исполнительной власти функцией по выработке государственной по литики в установленной сфере деятельности наделены Минприроды России, Минсельхоз России, Минэкономразвития России, Росрыболовство, Ростехнад зор и Рослесхоз.
Политика Российской Федерации в области природопользования и ох раны окружающей среды носит дуалистический характер, поскольку склады вается из федеральной и региональной политики, что связано с необходимо стью учета региональных и локальных специфических особенностей. Данные тенденции заложены в основополагающих актах, определяющих политику на шего государства сфере охраны окружающей среды и природопользования:
Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию и Эколо гической доктрине Российской Федерации. Последовательная реализация госу дарственной экологической политики заключается, в частности, в осуществле нии федеральными органами исполнительной власти такой функции управле ния как планирование. Планирование может выражаться в различных аспектах, иметь разнообразные цели, формы и масштабы. Основная форма проявления планирования – это планы, которые в свою очередь имеют множество видов. В государственном управлении планы облекаются в форму нормативных актов, разных по силе правового регулирования и сфере применения. Приведены и раскрыты следующие типологии планов: 1) цели и задачи;
2) стратегии;
3) про цедуры;
4) правила;
5) программы;
6) бюджеты.
Функция регулирования – представляет собой одну из важнейших функ ций федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих дея тельность в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В дей ствующем законодательстве функция регулирования обозначена как функция по принятию нормативных правовых актов. Под функцией по принятию норма тивных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных зако нов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполни тельной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инст рукций и положений. Такими полномочиями наделяются Правительство РФ, федеральные министерства, а в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, федеральные службы, а также феде ральные агентства.
В параграфе третьем исследуются учет, распоряжение и охрана природ ных ресурсов и объектов как функции федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Учетная функция федеральных органов исполнительной власти в сфере природополь зования и охраны окружающей среды состоит из ряда последовательных дейст вий: сбор и получение информации о состоянии природного ресурса или объек та, систематизация и фиксация данной информации в установленном порядке, анализ полученных данных и прогнозирование. Осуществление этой функции происходит за счет основных процедур: мониторинга окружающей среды, уче та источников загрязнения и вредного воздействия на окружающую среду, ве дения государственных природных кадастров и отдельных учетных документов (реестров, регистров и т.п.). Проблематика реализации данной функции состоит в том, что порядок ведения кадастров регулируется нормативно-правовыми ак тами различного уровня и различных ведомств, что затрудняет создание единой системы сбора, формирования и хранения информации о природных ресурсах и объектах.
Функция распоряжения природными ресурсами и объектами федераль ными органами исполнительной власти как таковая в законодательстве не вы деляется. Хотя при анализе нормативно-правовой базы данная функция все же усматривается у ряда агентств, которая сливается по определенным положени ям с функцией охраны окружающей среды. Это базируется на принципе охраны окружающей среды – охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной ок ружающей среды и экологической безопасности. Распорядительно охранительная функция выражается в таких основных полномочиях федераль ных органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере природопользования и охраны окружающей среды, как выдача разрешительных документов на пользование природными ресурсами;
установление нормативов в области природопользования и охраны окружающей среды;
организация и проведение экологической сертификации;
образование территорий с особым статусом использования и охраны;
создание условий для сохранения и восста новления биологического разнообразия. Особую проблему составляет ситуация с особо охраняемыми природными территориями и объектами. Такие террито рии и объекты находятся в ведении нескольких органов власти: Минприроды России, Минсельхоза России, РАН и др. Однако ни один из выше названных органов не наделен основной функцией по управлению особо охраняемыми природными территориями. Таким образом, предлагается создать, основываясь на мнении таких ученых, как С. Миронов, Э.А. Памфилова, Е.А. Галиновская, единый орган управления в данной сфере – Росприродохрану.
Параграф четвертый посвящен проблемам контроля и надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Особо отмечается, что фе деральное законодательство не дает понятия государственного экологического контроля, тем самым не выделяя его особенностей и существенных признаков.
В связи с чем предлагается определить данное понятие как систему мер по про верке государственными органами исполнительной власти, функционирующих в сфере природопользования и охраны окружающей среды, деятельности хо зяйствующих субъектов на всех стадиях хозяйственного процесса, других орга низаций и граждан на территории Российской Федерации на соответствие эко логическим нормам, правилам, нормативам, техническим регламентам, стан дартам, с целью пресечения нарушений в данной сфере и выработке программы действий по устранению выявленных нарушений и их последствий специально уполномоченными на то органами с целью обеспечения сохранения окружаю щей среды и экологической безопасности человека.
Обращается внимание, что упорядочение проведения государственного экологического контроля в настоящее время обусловлено принятием Федераль ного закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного кон троля (надзора) и муниципального контроля» и Правил осуществления госу дарственного контроля в области охраны окружающей среды (государственно го экологического контроля). Указанный Федеральный закон является универ сальным правилом осуществления экологического контроля (надзора) как госу дарственными контрольными органами, так и органами местного самоуправле ния, наделенными государственными полномочиями в данной сфере, в случае проведения контрольных проверок в отношении юридических лиц и индивиду альных предпринимателей. Однако в Законе не дано разграничения понятий контроля и надзора;
Закон не регулирует отношения при проведении контроль ных проверок в отношении физических лиц. Это приводит к тому, что проведе ние таких проверок (в основном в отношении землепользователей – физических лиц) регулируется на местном или ведомственном уровне, не создавая единооб разной практики проведения такого рода проверок.
Далее обращается внимание, что вопрос о понятии экологического над зора в современном российском законодательстве не урегулирован, хотя тер мин «надзор» встречается в нормативных актах различного уровня примени тельно к охране окружающей среды и в названиях государственных органов власти, как то: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования или Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Однако он носит характер декларации и в большинстве случаев по нятие надзора в экологическом законодательстве тождественно понятию кон троля. В связи с чем предлагается авторское определение экологического над зора. Российским законодательством предусмотрена еще одна специфическая форма экологического контроля – государственная экологическая экспертиза, которая осуществляется в отношении планируемой хозяйственной деятель ности и играет роль предварительного контроля. В настоящее время проблему в данной области создает сокращение объектов государственной экологической экспертизы практически до недопустимого минимума, что создает угрозу эко логической безопасности Российской Федерации.
В заключении в обобщенном виде излагаются основные положения, ре зультаты и выводы проведенного диссертационного исследования, форму лируются предложения по совершенствованию действующего законодательства в данной сфере.
В приложениях к диссертации представлены сводные данные, наглядно отражающие результаты сбора эмпирических данных в ходе диссертационного исследования, а также предложения по совершенствованию действующего эко логического законодательства.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства об разования и науки Российской Федерации:
1. Пирогова Е.Е. Планирование как важнейшая и основополагающая функция государственного управления (на примере экологического законода тельства) // Законодательство и экономика. 2006. № 8. С. 17-21 (0,4 п.л.).
2. Пирогова Е.Е. Порядок осуществления федерального государствен ного экологического контроля // Адвокат. 2010. № 2. С. 72-76 (0,4 п.л.).
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
3. Пирогова Е.Е. Государственный контроль как гарантия предупреж дения правонарушений в области использования и охраны природы / Проблемы предупреждения экологических правонарушений: Материалы научной конфе ренции студентов и аспирантов юридического факультета МосГУ 21 декабря 2004 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. – М.: Изд-во МосГУ, 2005, с. 42-47 (0, п.л.).
4. Пирогова Е.Е. Экологическая безопасность как составляющая на циональной безопасности Российской Федерации / Обеспечение национальной безопасности России (правовой аспект): Материалы научной конференции октября 2006 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. – М.: Изд-во МосГУ, 2006, с. 55- (0,5 п.л.).
5. Пирогова Е.Е. Реализация права на охрану здоровья граждан России в свете ратификации Российской Федерацией Европейской Социальной Хартии / Европейская социальная хартия: вызовы и реальность: Материалы Междуна родной научно-практической конференции 20 октября 2009 г. / Под ред. Т.А.
Сошниковой. – М: Изд-во МосГУ, 2009, с.102-105 (0,25 п.л.).
6. Пирогова Е.Е. Выработка государственной политики в сфере при родопользования и охраны окружающей среды как фундаментальная функция по обеспечению национальной безопасности России / Обеспечение националь ной безопасности в экологической сфере (правовой аспект): Материалы науч ной конференции 19 ноября 2009 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. – М.: Изд-во МосГУ, 2009, с. 68-72 (0,4 п.л.).
7. Пирогова Е.Е. Государственная экологическая экспертиза как необ ходимый механизм для обеспечения национальной безопасности в сфере ох раны окружающей среды / Обеспечение национальной безопасности в экологи ческой сфере (правовой аспект): Материалы научной конференции 19 ноября 2009 г. / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. – М.: Изд-во МосГУ, 2009, с. 83-89 (0, п.л.).
Подписано в печать 14.10.2010. Заказ № Формат 60х84 1/16. Объем 1,4 п.л. Тираж 100 экз.
Издательство ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» 111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1.